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餐饮油烟污染监管主体早已明确?

2019-08-30 ???来源:中国环境报
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  8月15日的中国环境报法治版刊登了《餐饮油烟污染监管主体到底是谁?》一文,反映某市生态环境部门同市城市管理部门在移交餐饮油烟污染的行政处罚权这项工作时的艰难,最后某市城市管理部门虽然同意承接这项工作,但同时提出诸多附加条件。

  笔者认为,某市城市管理部门提出的这些条件既缺乏法律及政策依据,同时也给今后的工作设置了不必要的障碍。笔者在基层生态环境部门管理餐饮服务行业长达近20年,也亲自办理了同县城市管理部门在移交餐饮油烟污染的行政处罚相对集中方面的交接工作,结合基层实际,谈谈自己的观点,仅供大家参考。

  1 餐饮业产生油烟污染谁来处罚?

  《大气污染防治法》第一百一十八条规定,违反本法规定,排放油烟的餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施,超过排放标准排放油烟的,由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正,处五千元以上五万元以下的罚款;拒不改正的,责令停业整治。

  根据以上规定,从事餐饮服务业经营者违反了《大气污染防治法》的相关规定,则由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正违法行为,处以罚款。

  2 县级以上地方人民政府确定的监督管理部门是谁?

  《行政处罚法》第十六条规定,国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

  本条是对一个行政机关行使其他行政机关的行政处罚权的规定,即相对集中行政处罚权制度。

  为了积极、稳妥地实施好《行政处罚法》的这一规定,国务院先后下发《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》(国发〔1996〕13号)和《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号)等文件,并授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。进一步明确提出了开展相对集中行政处罚权工作的具体原则、要求和程序。这些配套制度,是地方开展相对集中行政处罚权工作的重要依据。

  国务院(国发〔2002〕17号)文件同时要求,各省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围中,将环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权列入其中。

  2015年12月24日,中共中央、国务院正式发布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(以下简称《意见》),明确城市管理部门实施相对集中行政处罚权制度,对城市管理部门的职责、设置机构、综合执法都作出了明确的规定,并要求各地应科学划分城市管理部门与相关行政主管部门的工作职责,有关管理和执法职责划转城市管理部门后,原主管部门不再行使。

  《意见》同时规定推进综合执法在环境保护管理方面具体范围是:社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权。

  为了规范城市管理执法工作,2017年1月24日,住房和城乡建设部颁布的《城市管理执法办法》(第34号部长令)第四条第三款规定,城市、县人民政府城市管理执法主管部门负责本行政区域内的城市管理执法工作。该办法第二十七条规定,城市管理执法人员开展执法活动,可以依法采取以下措施:(一)以勘验、拍照、录音、摄像等方式进行现场取证;(二)在现场设置警示标志;(三)询问案件当事人、证人等;(四)查阅、调取、复制有关文件资料等;(五)法律、法规规定的其他措施;

  该办法第二十八条还规定,城市管理执法主管部门应当依法、全面、客观收集相关证据,规范建立城市管理执法档案并完整保存。

  法定职责必须为。根据以上规定,笔者认为,《大气污染防治法》第一百一十八条中规定的“县级以上地方人民政府确定的监督管理部门”就是各级城市管理执法主管部门,也就是文章中所指的城市管理部门。所以,不管是责令餐饮服务业经营者改正违法行为,还是对其处以罚款,以及在执法时的取证工作,均是各级城市管理执法主管部门的法定职责。

  3 餐饮业的行业主管部门应当是谁?

  2014年9月22日,商务部与国家发展改革委共同颁布的《餐饮业经营管理办法(试行)》(以下简称《办法》)第三条规定,商务部负责全国餐饮行业管理工作,制定行业规划、政策和标准,开展行业统计,规范行业秩序。地方各级人民政府商务主管部门负责本行政区域内餐饮业行业管理工作。

  也就是说,地方各级人民政府商务主管部门就是餐饮业的行业主管部门,而并非生态环境主管部门。

  4 生态环境部门在餐饮行业管理方面的主要职责是什么?

  《大气污染防治法》第五条规定,县级以上人民政府生态环境主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。

  本条是关于大气环境监督管理体制的规定。目前我国环境监督管理体制采取的是,统一监督管理与分级分部门监督管理相结合;统管部门与分管部门的执法地位平等的管理体制。

  对此,笔者认为,这里的“统一监督管理”主要体现在方针、政策、法律、法规和标准等的统一上,不能另出多门,各行其是,具体工作由各部门按职能监管。也就是说,生态环境部门对餐饮行业实施管理的主要职责是“统一监督管理”。而其他有关部门(如城市管理部门)对餐饮业具体实施监督管理,包括责令餐饮行业当事人改正违法行为以及行政处罚等工作。

  5 生态环境部门如何同城市管理部门加强配合?

  根据中共中央国务院在城市管理相对集中行政处罚权工作的有关精神,近年来,各地市、县(区)均以政府或人大的名义出台了当地开展城市管理相对集中行政处罚权实施办法,并报省人民政府批准后实施。

  各地出台的这些办法中也同时规定,城市管理部门在查处行政违法案件时,需要了解有关事项、查询相关资料或作技术鉴定的,有关部门应当配合。

  笔者认为,在执法中,对于餐饮业中的油烟超标污染问题,当地生态环境部门具备监测条件的,可以进行现场监测确定是否超标。不具备监测条件的,且餐饮业也未安装油烟净化设施的,生态环境部门则通过书面函告城市管理部门可按照《饮食业油烟排放标准》(GB18483-2001)中的规定,其油烟作为无组织排放视同超标进行处理。

  根据《城市管理执法办法》(第34号部长令)第二十四条规定,城市管理执法需要实施鉴定、检验、检测的,城市管理执法主管部门可以开展鉴定、检验、检测,或者按照有关规定委托第三方实施。对此,城市管理部门也可自行检测或按照有关规定委托第三方检测。

  对于群众向生态环境部门举报餐饮业的油烟污染问题,当地生态环境部门则将信访投诉书面移交城市管理部门处理。

  作者单位:四川省通江县环保局

  ■ 新闻回放

  餐饮油烟污染投诉青岛改城管“管”了

  据青岛政务网消息,经山东省青岛市政府同意,自2019年1月1日起,青岛环境保护领域的社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、餐饮服务业油烟污染的行政执法,正式由市、区(市)城管执法部门综合(执法部门)负责实施,环保领域部分行政执法职责正式交接。

  2018年11月8日,青岛市政府办公厅印发《关于进一步明确环境保护领域部分行政执法职责的通知》,对环保领域部分行政执法职责进行了调整。根据《通知》,环境保护领域的社会生活和建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、燃放烟花爆竹污染的行政处罚,由市、区(市)城管执法部门(综合执法部门)负责实施。《通知》要求,相关部门按照省政府法制办、省编办《关于做好相对集中行政处罚权工作推进综合行政执法体制改革的通知》要求履行相关程序。

  另外,对实行相对集中行政处罚或综合执法的行政处罚,要按照相对集中行政处罚和综合执法的方案及有关要求实施。

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